Johtaja Rainer Lindberg

EU:n komissio julkaisi tämän vuoden kesäkuussa lainsäädäntöaloitteen, jolla halutaan puuttua EU:n ulkopuolisiin yritystukiin. Ongelmana pidetään sitä, että EU:n ulkopuolisista maista annetaan EU:n alueella toimiville yrityksille valtiontukea, joka vääristää kilpailua EU:n sisämarkkinoilla. Komissio voi tällä hetkellä puuttua vain valtiontukeen, jonka myöntää EU:n jäsenvaltio. Komissio ei kuitenkaan voi puuttua EU:n ulkopuolisen maan myöntämään valtiontukeen, vaikka tuen haitalliset vaikutukset ilmenisivät EU:n markkinoilla. Uudistus – White Paper on Foreign Subsidies – tähtää tämän tilanteen korjaamiseen. Samalla kilpailuasioiden EU-yhteistyö on laajenemassa.

Komission esityksessä on tällä hetkellä tunnistettu kolme pääasiallista osa-aluetta, joiden kautta kilpailua vääristävä tuki kolmansista maista voi ilmetä EU:n sisämarkkinoilla:

1. yrityskaupat,
2. julkiset hankinnat ja
3. kilpailun yleinen vääristyminen.

Jos ehdotukset tulisivat voimaan lopullisessa muodossaan, komissio voisi kieltää yrityskaupan tai määrätä sen toteuttamiselle ehtoja, jos yrityskauppa vääristäisi kilpailua EU:n ulkopuolisen valtiontuen takia.

Julkisissa hankinnoissa tarjoaja voitaisiin sulkea pois hankintamenettelystä, jos tarjouskilpailuun on saatu tukea EU:n ulkopuolisesta maasta ja saadun tuen katsotaan johtavan kilpailun vääristymiseen. Tarjoajien tulisi ilmoittaa merkittävimmissä hankintamenettelyissä, jos ne ovat saaneet tukea EU:n ulkopuolisilta mailta.

Viimeinen osa-alue koskee yleisemmin EU:n ulkopuolisten tukien aiheuttamaa kilpailun vääristymistä (general instrument to address foreign subsidies). Komissio tai jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voisi puuttua oma-aloitteisesti tai sille tehdyn valituksen perusteella yleisemmin tukien vääristäviin vaikutuksiin.

Uusia argumentteja pöydällä

Komissio julkaissee lopullisen aloitteensa alkuvuodesta 2021. On mahdollista, että siinä on luovuttu jostain yllä olevasta kolmesta osa-alueesta ja keskitytty ehkä vain tiettyihin ongelmakohtiin. Jo nyt voidaan kuitenkin nostaa esiin aloitteen laajempi kuva. Normaalisti, kun komissio julkaisee aloitteen tai hankkeen EU:n kilpailusääntöjen uudistamiseksi, argumentit puolesta ja vastaan perustuvat tyypillisesti tarkkoihin, yksityiskohtaisiin kilpailuoikeuden tulkintoihin, uusiin taloustieteellisiin näkemyksiin kilpailun toimivuudesta (tai toimimattomuudesta) tai esimerkiksi makrotaloudellisiin näkemyksiin kilpailun merkityksestä kansantaloudessa.

Komission EU:n ulkopuolisia yritystukia koskeva aloite on tuonut näihin perinteisiin argumentteihin uusia vivahteita: monet tahot arvioivat aloitetta pitkälti myös kauppa- ja teollisuuspoliittisin argumentein, ja tällä perusteella komission aloite on eräänlaisessa kauppa-, kilpailu- ja teollisuuspolitiikan risteyskohdassa. Tämä ei toki ole täysin poikkeuksellista, koska kauppa-, kilpailu- ja teollisuuspolitiikan keskinäiset yhteydet on jo ennestään tunnistettu, ja niiden väliset jännitteetkin ovat aika ajoin nousseet esiin.

Keskustelussa, jossa edellä mainitun kolmen politiikkalohkon välisiä suhteita arvioidaan, jää kuitenkin välillä epäselväksi, mitä kukin tarkoittaa kauppa-, kilpailu- ja teollisuuspolitiikalla. Siihen on syytä kiinnittää tällaisissa risteyskohdissa erityistä huomiota.

Teollisuuspolitiikalla on ristiriitainen kaiku

Aloitteen teollisuuspoliittista kytköstä ilmentää se, että ”keinoja kolmansien maiden kilpailua vääristäviin tukiin puuttumiseksi” ehdotettiin jo EU:n komission vuoden 2020 maaliskuussa hyväksymässä teollisuuspoliittisessa strategiassa. Teollisuuspolitiikalla on kilpailun edistämisen yhteydessä ajoittain hieman ristiriitainen kaiku, osin perustelluistakin syistä. Siitä viimeaikaisin esimerkki on komission kieltämä Siemens/Alstom -yrityskauppa, jota monet pitivät teollisuuspoliittisten piirien tavoitteena luoda alalle kilpailun kannalta pysyvästi ongelmallinen markkinarakenne (ns. European Champion -tilanne). Jos tämä olisi laajemminkin teollisuuspolitiikan ainoa tavoite, tilanne ajautuisi helposti tehokkaan kilpailupolitiikan kanssa törmäyskurssille.

On kuitenkin muistettava, että kaikilla rationaalisesti toimivilla kansakunnilla on teollisuuspoliittisia tavoitteita. Jotta näihin pohdintoihin saadaan mukaan myös kaupan ja palveluiden sektorit, puhutaan usein elinkeinopolitiikasta. On järkevää, että kansantaloudella on suunnitelmia siitä, miten talouden eri sektorit (vrt. teollisuuden eri sektorit) pysyvät kilpailukykyisinä etenkin, kun markkinat globalisoituvat. Tässä suhteessa teollisuuspolitiikalla ei ole mitään ristiriitaa kilpailupolitiikan kanssa. Usein teollisuuspolitiikka pyrkii käytännössä tukemaan talouden eri sektoreiden kilpailukykyä esimerkiksi tutkimus- ja tuotekehityksellä sekä osaamisen ja tuottavuuden lisäämisellä. Myöskään tämä ei ole ongelma tehokkaan kilpailupolitiikan kannalta, kunhan toimenpiteisiin liittyvät mahdolliset tukielementit eivät ole diskriminoivia.

Olennaista on lopulta se, pyritäänkö talouden eri sektoreiden kilpailukykyä edistämään avoimen kilpailun kautta vai esimerkiksi sulkemalla sektorit kilpailulta. Tässä on kilpailupolitiikan kanssa potentiaalinen hankauspiste, jos alalle tuloa estetään keinotekoisin, esimerkiksi valtiovetoisin kilpailunrajoituksin. Teollisuuspoliittisena strategiana voi tällöin olla tietyn kansallisen toimialan tai sektorin suojaaminen ’luovalta tuholta’, jonka esimerkiksi ulkomaisen kilpailun uskotaan tuovan mukanaan. Avoimeen kilpailuun perustuva teollisuuspoliittinen strategia taas lähtee siitä, että kotimainen teollisuus mukaan lukien kauppa ja palvelut altistetaan kilpailulle. Sitä kautta se tehostuu ja tulee kilpailukykyisemmäksi, myös ulkomailla. Mariko Sakakibara ja Michael E. Porter ovat monien tuntemalla tavalla tiivistäneet tämän strategian toteamukseen: ”compete at home, to win abroad”.

Teollisuuspolitiikka, jos emme ota selvää mitä sillä kukin tarkoittaa, ei kuitenkaan välttämättä ole kilpailun kannalta haitallista vaan myönteistä. Kysymys on ajoittain myös aikataulusta: halutaanko yhteiseen tavoitteeseen päästä asteittain vai jonkinlaisena shokkihoitona kertarysäyksellä. Esimerkiksi tilanteessa, jossa tietty toimiala tai sektori on ollut pitkään yhden markkinoita hallitsevan ja ehkä valtio-omisteisen yrityksen hallinnassa, on eri maissa rakennettu teollisuuspoliittinen suunnitelma markkinoiden asteittaiselle ja hallitulle avaamiselle.

Teollisuuspoliittiseen suunnitelmaan, joka tehokasta kilpailua ajavien mielestä etenee ehkä ajoittain liian hitaasti, voi kuulua esimerkiksi erilaisten kilpailua rajoittavien yksinoikeuksien purkaminen, alalle tulon vapauttaminen ja valtiontukien alasajo. Tässä tapauksessa teollisuuspolitiikka ei ole kilpailupolitiikan kanssa ristiriidassa vaan sen liittolainen, ja tällaisessa tilanteessa teollisuuspolitiikalle lyöty anti-kilpailullisuuden leima ei ole perusteltua. Voi olla myös järkevää kilpailupolitiikkaa harkita, päästäänkö asteittaisella etenemisellä pysyvämpiin ja kestäviin markkinamuutoksiin. Samalla teollisuuspolitiikasta luodaan kumppani, ei vastapuoli.

Kauppa- ja kilpailupolitiikan symbioosi

Komission kesäkuun aloitteella on kytkentä myös kauppapolitiikkaan. Komissio katsoo, että nykyiset kauppapoliittiset instrumentit eivät ole riittäviä, jotta niillä voitaisiin puuttua EU:n ulkopuolisten maiden myöntämiin, EU:n sisämarkkinoiden kilpailua vääristäviin tukiin. Vaikka esimerkiksi elinkeinoelämän alustavien lausuntojen mukaan komission suunnitelmia pidetään tervetulleina, juuri kauppapoliittisia aspekteja – ja jopa riskejä – pidetään huolenaiheena:

 “In order to avoid that third countries impose retaliatory measures against EU companies in reaction to the instrument, the European Commission needs to communicate clearly to partner countries that the instrument is not protectionist, does not seek to exclude FDI and only aims to level the playing field. For this, the instrument must be non-discriminatory and WTO compliant.”

– White Paper on foreign subsidies – BusinessEurope’s reply to the public consultation

Komissio on itse vahvasti korostanut sitä, että sen tekemä aloite ei ole kauppapoliittinen väline. Sen tarkoituksena ei ole eurooppalaisen elinkeinotoiminnan suojaaminen tai olla väline, jolla kierretään EU:n kansainvälisiä sitoumuksia ja lisätään protektionistisia vastatoimia.

Kilpailupolitiikka liittyy kauppapolitiikan yhtälöön siten, että heikko ja tehoton kilpailulainsäädännön soveltaminen sopii huonosti yhteen avoimeen kaupankäyntiin perustuvan kauppapolitiikan kanssa. Kun esimerkiksi EU neuvottelee ja solmii kauppasopimuksia, se edellyttää niihin sopimusehtoja myös kilpailusäännöistä ja niiden soveltamisesta. Ajatuksena on se, että kilpailunrajoituksilla jälkikäteen ei vaimenneta tai jopa poisteta kauppasopimusten laajempia tavoitteita. Tämä on erityisen tärkeää esimerkiksi niiden maiden kanssa tehdyissä kauppasopimuksissa, joissa valtio-omisteiset yhtiöt ovat merkittäviä toimijoita sopimusosapuolen markkinoilla.

On mahdollista, että jokin maa on kauppapolitiikassaan liberaali ja on vapauttanut esimerkiksi ulkomaisten yritysten etabloitumisen, muut suorat ulkomaiset investoinnit, tuontikilpailun ja poistanut monia muitakin kaupan esteitä. Tässä tapauksessa kauppa- ja kilpailupolitiikka tuntuisivat olevan samassa rintamassa, samaa tavoitetta ajaen. Todellisuus voi kuitenkin olla toinen, jos maan kilpailulainsäädäntö ja sen soveltaminen on tehotonta. Tällöin esteettömän kauppapolitiikan avustuksella markkinoille tullut ulkomainen yritys toimii ehkä vain muodollisesti uusilla markkinoilla, mutta ei välttämättä saa mitään kilpailuoikeudellista suojaa kohdatessaan käytännön kilpailunrajoituksia.

Ajoituksesta ja EU-yhteistyön laajentumisesta

Komission aloitteessa ehdotetaan, että tietyissä valvontatilanteissa myös jäsenvaltioilla ja niiden erikseen nimeämillä viranomaisilla (supervisory authorities) olisi kolmansien maiden valtiontukien valvontatehtäviä. Tässä vaiheessa ei ole tiedossa, mitkä viranomaiset tulisivat olemaan kansallisia valvontaviranomaisia. Ajatuksena kuitenkin on, että komissio ja kansalliset valvontaviranomaiset tekisivät uudessa järjestelmässä yhteistyötä pitkälti samalla tavoin kuin komissio ja EU:n kilpailuviranomaiset tekevät nyt EU:n kilpailuviranomaisten ECN-verkostossa (European Competition Network). Kun kansallinen valvontaviranomainen on nimetty, on keskeistä pitää huoli siitä, ettei viranomaisen nykyisten ’valvontapilareiden’ tehokkuus vaarannu. Komissio on jo käsitellyt tätä esityksessään, mutta asia ratkeaa lopullisesti myöhemmin, kun aloite konkretisoituu nykyisestä versiostaan:

”Uusi ulkomaisia tukia koskeva väline ei vaikuttaisi nykyisiin kilpailunrajoituksia ja yrityskeskittymiä koskeviin sääntöihin. Kun on kyse ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevaan asetukseen, sulautumissääntöihin ja/tai mahdollisiin uusiin oikeudellisiin välineisiin perustuvista rinnakkaisista menettelyistä, näihin uusiin välineisiin sisällytetään mekanismi, jolla puututaan mahdollisiin päällekkäisyyksiin ja varmistetaan menettelyjen tehokkuus.”

Komission aloitteen ajoitus on koronapandemian takia haasteellinen. Haaste liittyy siihen, että kaikki EU:n kansantaloudet ovat pahoin kärsineet pandemiasta. Jos rokote on pian käytettävissä, voidaan kansantalouden toimivuus asteittain palauttaa normaalimpaan suuntaan. Pandemian taloudelliset vauriot kansantalouksille voivat kuitenkin olla myös pitkäaikaisia. Ratkaisua ollaan hakemassa muun muassa uusista investoinneista, joiden käynnistyminen pandemian pahimman kriisin talttumisen jälkeen olisi ensiarvoisen tärkeää kansantalouden toipumiselle. Investoinnit sisältävät muun muassa suoria sijoituksia EU:n kansantalouksiin ja näitä sijoituksia kaivataan nyt kipeästi kaikista ilmansuunnista.

Komission aloite tuleekin muun muassa poliittiseen keskusteluun hyvin haasteelliseen ajankohtaan. Olisi löydettävä malli, jolla pystytään vakuuttavasti ja perustellusti luomaan ero toivottujen investointien (jotka eivät sisällä kilpailulle haitallista ulkomaista tukea) ja ei-toivottujen investointien (jotka sisältävät kilpailulle haitallista ulkomaista tukea) välille. Samalla tulee varmistaa, ettei valittu malli anna perusteita väittää sitä protektionistiseksi ja kansainvälisten velvoitteiden vastaiseksi eikä siten luo pohjaa vastatoimien kierteelle EU:n ulkopuolella. Komissio tullee huolellisesti käymään lopullisen esityksensä läpi, jotta näille epäilyille ei olisi perusteita. Kuten kaikissa risteyskohdissa: opasteiden pitää olla tarkat ja selkeät.