Tutkimuspäällikkö Mia Salonen

Uusi kirjanpidon eriyttämissäännös luo edellytyksiä julkisyhteisön elinkeinotoiminnan kannattavuuden ja hinnoittelun kustannusperusteisuuden varmistamiseen sen toiminnanohjauksessa ja sisäisessä päätöksenteossa. Tämä ennaltaehkäisee kilpailuneutraliteettiongelmien syntymistä. Samalla säännös tehostaa kilpailuneutraliteetin valvontaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) saadessa selvityksiään varten luotettavaa kirjanpitoon perustuvaa ja tilintarkastuksen piiriin kuuluvaa tietoa. Kirjanpito tulee eriyttää 1.1.2020 alkaen.

Julkisen sektorin velvollisuutena on hoitaa sille lainsäädännössä erikseen määrätyt tehtävät, mutta usein se harjoittaa tämän lisäksi myös muuta toimintaa. Tällainen muu toiminta voi olla yksityisten elinkeinonharjoittajien kanssa kilpailevaa elinkeinotoimintaa eli niin kutsuttua kilpailullista toimintaa. KKV:n tekemien selvitysten mukaan esimerkiksi kunnat ja kuntayhtymät kilpailevat yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla ainakin ruoka- ja ateriapalveluissa, kiinteistöhuollon, siivouksen ja logistiikan palveluissa, taloushallinnon palveluissa, toimitilojen vuokrauksessa, työterveyspalveluissa, jätehuollossa, koulutuksessa, liikunta- ja kulttuuripalveluissa sekä laboratorio- ja kuvantamispalveluissa.

Kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännökset eivät kiellä julkista sektoria harjoittamasta yksityisen sektorin kanssa kilpailevaa toimintaa. Tällaiselle toiminnalle on kuitenkin asetettu ehtoja sekä kuntalaissa että kilpailulaissa.

Kilpailullinen toiminta tulee esimerkiksi lähtökohtaisesti yhtiöittää, jotta virasto- ja liikelaitosmuodossa saadut veroedut ja konkurssisuoja eivät vääristäisi kilpailua.

Kuntalakiin on kuitenkin säädetty laajat poikkeukset yhtiöittämisvelvollisuudesta ja silloinkin, kun toiminta on yhtiöitetty, samaan yhtiöön on usein siirretty kilpailullisen toiminnan lisäksi kunnan lakisääteisetkin tehtävät. Molemmissa tapauksissa verovaroin rahoitettu lakisääteinen toiminta ja kilpailullinen toiminta ovat sekoittuneet toisiinsa eikä niiden tuloista ja menoista tai kustannusvastaavuudesta ja kannattavuudesta ole voitu luotettavasti laatia erillisiä laskelmia.

Läpinäkyvyyden puuttuminen on ollut omiaan lisäämään erityisesti verovaroista tapahtuvan ristiinsubventoinnin ja alihinnoittelun riskiä julkisyhteisöjen kilpailullisessa toiminnassa sekä vaikeuttamaan kilpailuneutraliteetin valvontaa yleisemminkin.

 Tästä johtuen kilpailulain viimeisimmän muutoksen yhteydessä lakiin lisättiin julkisyhteisöille velvollisuus eriyttää kirjanpitonsa kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan ja muun toiminnan välillä (30 d §). Kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitetusta taloudellisesta toiminnasta on lisäksi laadittava erillinen tuloslaskelma, joka julkaistaan tilipäätöksen liitetiedoissa.

Läpinäkyvyyden puuttuminen on ollut omiaan vaikeuttamaan myös verovarojen tehokkaan käytön varmistamista julkisyhteisöiden lakisääteisten tehtävien hoitamisessa, kun esimerkiksi kustannusten vertaaminen eri järjestämistapojen kesken ei ole ollut mahdollista.  Valtiovarainministeriön asettama taloustietolakityöryhmä onkin tahollaan valmistellut kuntien taloustietoja koskevan esityksen, jonka on määrä tulla voimaan 1.1.2020. Esityksen tavoitteena on varmistaa, että kuntien valtionohjaukseen sekä kuntien omaan käyttöön talouden seurannassa ja ohjauksessa saadaan luotettavaa, ajantasaista ja vertailukelpoista tietoa.

Rinnakkaisista taloustietoja koskevista hankkeista huolimatta kirjanpidon eriyttämisestä ja sen valvonnasta päädyttiin säätämään kilpailulaissa, koska se on taloudellista toimintaa harjoittavia tahoja sääntelevä yleislaki. Näin samat velvoitteet koskevat toiminnan organisointitavasta ja oikeudellisesta muodosta riippumatta tasapuolisesti kaikkia kilpailutilanteessa markkinoilla taloudellista toimintaa harjoittavia julkisen sektorin toimijoita, valtio ja sen määräysvallassa olevat toimijat mukaan lukien.

Kilpailulain kirjanpidon eriyttämisvaatimuksen voimaantulo pyrittiin kuitenkin sovittamaan yhteen kuntien taloustietolain voimaantulon kanssa, jotta lakimuutoksista johtuvissa kuntien laskenta- ja toiminnanohjausjärjestelmien uudistamistarpeissa voidaan huomioida molempien lakien järjestelmille asettamat vaatimukset.

Kirjanpidon eriyttämissäännöksen voimaantulo on herättänyt julkisyhteisöissä monenlaisia käytännön kysymyksiä. Eriyttämissäännös todennäköisesti vaikuttaa myös julkisyhteisöjen tilintarkastusta suorittavien asiantuntijoiden työhön. Kuntien ja valtion organisaatioiden toimintaa ohjaavat viranomaiset ovat huomioineet kilpailulain eriyttämissäännöksen voimaantulon ja arvioivat sen aiheuttamat muutostarpeet omissa ohjeistuksissaan. KKV voi antaa lain sisältöön liittyvää neuvontaa, mutta säännöksen soveltamiskäytäntö kehittyy vasta tulevan tapauskäytännön myötä. On silti hyvä huomata, että eriyttämissäännöksen tarkoituksena ei ole antaa KKV:lle tilintarkastustehtäviä, vaan sen tarkoitus on turvata julkisyhteisöjen harjoittaman elinkeinotoiminnan läpinäkyvyys, jotta kilpailulaissa tarkoitetun kilpailuneutraliteetin valvontaa voidaan suorittaa tarkoituksenmukaisesti.

Niiltä osin kuin lain esitöissäkään ei ole otettu johonkin asiaan kantaa, voidaan säännöksen soveltamisessa ohjenuorana pitää, että erityistä riskiä lainvastaisuudesta ei todennäköisesti liity sellaiseen tulkintaan ja eriyttämisen toteuttamistapaan, joka ei vaaranna säännöksellä tavoiteltua julkisyhteisön kilpailullisen toiminnan läpinäkyvyyttä tai tilintarkastusta tai vääristä mainitun toiminnan kustannus- ja kannattavuustarkastelua.

Julkisyhteisön ja ohjeita antavan viranomaisen on kuitenkin hyvä dokumentoida tehtyjen tulkintaratkaisujen perusteet siltä varalta, että niistä on myöhemmin KKV:n tutkinnan yhteydessä tarpeen käydä tarkempia keskusteluja. Jos jokin tulkinta myöhemmin osoittautuisi olevan ristiriidassa KKV:n näkemyksen kanssa, asia voidaan ratkaista ensisijaisesti neuvotteluteitse.

Julkisyhteisöjen tulisikin viimeistään nyt ryhtyä toimiin arvioidakseen, miltä osin ne mahdollisesti harjoittavat taloudellista toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla ja millaisia muutoksia eriyttämissäännöksen voimaantulo niiden toimintaan ja käytössä oleviin järjestelmiin mahdollisesti edellyttää.

Lue lisää kirjanpidon eriyttämisvelvollisuudesta KKV:n tiedotteesta 13.8.2019.