Tutkimuspäällikkö Mia Salonen

Suomi on hyvinvointiyhteiskunta, jossa julkisella sektorilla on perinteisesti ollut palveluiden järjestäjänä merkittävä rooli. Julkisen sektorin osuus bruttokansantuotteesta on meillä Tilastokeskuksen tietojen mukaan noin 20-25 %, mikä on Maailmanpankin tilastoihin perustuvien vertailutietojen mukaan suhteellisen korkea. Globaalissa vertailussa Suomi on 133 maasta sijalla 17. Koko Euroopan vertailussa kärkisijoilla on useita Pohjoismaita, ja Suomi on sijalla kahdeksan. EU:ssa Suomi sijoittuu viidenneksi. Julkisten hankintojen arvosta on puolestaan esitetty arvioita, joissa puhutaan vuositasolla jopa 35 miljardista eurosta.

Julkisen sektorin toiminnalla on siis kiistatta suurta kansantaloudellista merkitystä yhteiskunnassamme. Julkisista hankinnoista ja verovarojen tehokkaasta käytöstä on puhuttu ja puhutaan edelleen syystäkin paljon, mutta vähemmälle huomiolle ovat jääneet julkisen sektorin harjoittaman elinkeinotoiminnan yleistyminen ja sen mahdolliset vaikutukset kansantalouteemme.

Viime vuosikymmeniä on leimannut kehitys, jossa julkinen sektori on laajentanut toimintaansa yhä enemmän lakisääteisten velvollisuuksiensa ulkopuolelle ja sellaisille aloille, joita ovat perinteisesti hallinneet yksityiset yritykset.

KKV:n tekemien selvitysten mukaan esimerkiksi kunnat ja kuntayhtymät kilpailevat yksityisten yritysten kanssa markkinoilla ainakin ruoka- ja ateriapalveluissa, kiinteistöhuollon, siivouksen ja logistiikan palveluissa, taloushallinnon palveluissa, toimitilojen vuokrauksessa, työterveyspalveluissa, jätehuollossa, koulutuksessa, liikunta- ja kulttuuripalveluissa sekä laboratorio- ja kuvantamispalveluissa. Kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännökset eivät kiellä julkista sektoria harjoittamasta yksityisen sektorin kanssa kilpailevaa toimintaa. Tällaiselle toiminnalle asetetaan kuitenkin ehtoja.

Tasapuolisia kilpailuedellytyksiä turvaava kilpailuneutraliteettisääntely voi näyttäytyä julkiselle sektorille sen toimintaa vaikeuttavana taakkana, kun taas yksityinen sektori pitää usein lähtökohtanaan sitä, että julkisen sektorin toimija saa aina perusteettomia etuja ja vääristää kilpailua eikä sen siksi tulisi lainkaan toimia markkinoilla. On kuitenkin olemassa kolmaskin totuus, joka on jotakin näiden kahden näkemyksen väliltä.

Julkisen sektorin hoitamille yhteiskunnallisille tehtäville on tyypillistä, että niihin liittyy velvollisuus varautua poikkeuksellisiinkin olosuhteisiin ja yllättäviin kysynnän muutoksiin, mikä yleensä edellyttää investoimista ylimääräiseen kapasiteettiin.

Verovaroin rahoitettujen toimintojen käyttämätön kapasiteetti saadaan otettua hyötykäyttöön, kun lakisääteisten velvollisuuksien hoitamisen lisäksi myyntiä suunnataan kilpailluille markkinoille.

Tämä taas tarkoittaa verovarojen tehokkaampaa käyttöä ja näin hyötyjä myös veronmaksajalle.

Julkisen sektorin harjoittama kilpaileva toiminta voi myös tuoda lisää hintakilpailua markkinoille, johtaa kartellien purkautumiseen tai ehkäistä niiden syntymistä. Hintakilpailun lisääntymisestä hyötyvät paitsi palveluja ostava julkinen sektori, myös veronmaksaja ja palveluiden käyttäjät. Julkisen sektorin liiketoiminnasta saamat tulot parantavat mahdollisuuksia hoitaa yhteiskunnallisia tehtäviä aikaisempaa laadukkaammin, lisätä niiden kirjoa tai vaihtoehtoisesti tulot vähentävät verotuspaineita. Kaikissa tapauksissa kansalainen hyötyy – joko veronmaksajana tai palveluiden käyttäjänä.

Näyttäisi siis siltä, että on paitsi julkisen sektorin oman talouden, myös veronmaksajan ja koko kansantalouden kannalta myönteistä, että julkinen sektori laajentaa toimintaansa kilpailluille markkinoille.

Kolikolla on kuitenkin myös kääntöpuolensa.

Vaarana on, että julkisen sektorin toimija, joka saa lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen verovaroja tai voi muuten hyötyä tästä erityisasemastaan, syrjäyttää markkinoilta itseään tehokkaampia yksityisiä toimijoita, koska nämä eivät pääse nauttimaan samoista eduista.

Käytännössä kilpailu voi olla epäneutraalia, jos valtiolta tai kunnalta saadun tuen tai muiden perusteettomien etujen johdosta julkisen toimijan kustannukset ovat yksityisiä kilpailijoita alhaisemmat, jolloin myös hintoja voidaan pitää yksityisiä kilpailijoita matalampina. Tuki vääristää kilpailua, kun asiakas valitsee julkisen tuottajan tuotteen tai palvelun, jonka hinta on tuen johdosta alhaisempi kuin markkinoilla toimivan yksityisen toimijan vastaava tuote tai palvelu.

Kilpailuneutraliteettivaje on omiaan nostamaan alalle tulon kynnystä ja johtamaan markkinoiden taantumiseen heikentämällä innovointi- ja investointikannustimia. Vaje johtaa lopulta siihen, että verovaroin tuetut julkiset toimijat valtaavat markkinoilta alaa, ja omilla ansioillaan kilpailevat toimijat joutuvat poistumaan markkinoilta. Kilpailuneutraliteettisäännöksillä onkin tarkoitus turvata juuri tasapuoliset toimintaedellytykset julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä ja varmistaa näin yhteiskunnan resurssien tarkoituksenmukainen kohdentuminen ja talouden tehokas toiminta.

Kilpailuneutraliteettisääntelyn tarkoituksena ei kuitenkaan ole suojata yksityisen sektorin toimijoita yleisesti julkisen sektorin kilpailulta, vaan antaa viranomaiselle toimivalta valvoa, etteivät julkisen sektorin toimijat saa sellaisia perusteettomia etuja, joiden avulla ne voisivat syrjäyttää itseään tehokkaampia toimijoita markkinoilta.

Valvonnalla tavoitellaan tilannetta, jossa julkisen sektorin lakisääteisten palvelujen tuottamisessa käyttämättä jäävä kapasiteetti voidaan hyödyntää ja julkinen toimija tuo markkinoille lisää kilpailua ilman vaaraa siitä, että se verovaroin tuettuna tai muuten perusteettomin eduin toimiessaan syrjäyttää itseään tehokkaampia toimijoita markkinoilta ja rapauttaa näin markkinoidemme toimivuutta ja kansantaloutemme kilpailukykyä.

Kilpailuneutraliteetin turvaaminen turvaa samalla kansantaloutemme kasvun ja kehityksen edellytyksiä. Julkisen sektorin jatkuva menojen lisääntyminen ja verotuspaineiden kasvu ovat omiaan synnyttämään julkiselle sektorille kannustimen laajentaa markkinatoimintaa entisestään lisätulojen saamiseksi. Siksi kilpailuneutraliteetilla on väliä nyt ja tulevaisuudessa.